編者按：王京生，國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組專家組成員，在《以數據要素市場為引領 建設高質量的全國統一大市場》一文中分析了我國數據要素市場與全國統一大市場的關系、數據要素市場存在問題，並借鑒歐盟等國際社會經驗，提出相關建議。文章認為，數據要素市場本身就是統一大市場的重要組成部分。在建設全國統一大市場的過程中，數據要素市場具有重要的支撐作用、引領作用、保障作用。文章指出要打破制約數字要素市場建設的體制瓶頸，營造良好的全國統一大市場營商環境。並強調我國在數據要素市場建設上，迫切需要構建全國統一標准的完整的數據要素市場法律體系，強化交易平台等頂層設計，加強數據要素市場建設的科學布局與合理規劃。

近日，該文被《新華文摘》2023年第5期全文轉載，並作為封面文章重點推薦。該文原刊於《中國行政管理》2022年第9期。

全文如下：

以數據要素市場為引領

建設高質量的全國統一大市場

王 京 生

在建設全國統一大市場的過程中，數據要素市場具有重要的支撐作用、引領作用、保障作用。同時，數據要素市場本身就是統一大市場的重要組成部分，本文擬分析我國數據要素市場與全國統一大市場的關系、數據要素市場存在問題，借鑒歐盟等國際社會經驗，提出相關建議。

一、數據要素市場是建立全國統一大市場的基礎工程

全國統一大市場，首先是一個地域概念，包括中國大陸全境，其次是一個市場概念，包含商品流通的各個環節。要建設好這樣一個大市場，除了交通等硬件配置要到位外，軟件的配置尤為重要，而數據要素市場的建構與完善，則關乎著這個大市場的軟件質量。

（一）支撐作用

數據要素本身就是生產要素的重要組成部分，數據要素市場能夠實現各市場主體的高水平協同，有效提高數據要素在生產、分配、流通等各環節配置資源的效率，提升社會生產力，這是支撐全國統一大市場由大到強的關鍵。再者，數據要素市場具有天然的統一屬性，可促進數據要素跨區域、跨行業高效聯通，降低企業獲取生產要素和開展創新活動的成本﹝1﹞，促進政府、企業及個人等數據資源對接和共享，提高市場運行效率，這是支撐全國統一大市場降本增效的關鍵。再次，數據要素賦能勞動力、資本、信息等其他要素，打破市場主體間存在的各種壁壘，更好實現資源供需的動態均衡，減少資源錯配、浪費，這是支撐全國統一大市場內優化資源配置的關鍵。這三個“關鍵”能打通全國統一大市場建設中許多“堵點”。

（二）引領作用

數據要素市場關涉到數據自身的生產、流通、消費等，將形成數字經濟，從而引領新產業、新模式、新市場，不斷創造新的經濟增長點，拓展市場資源優勢。同時，數據要素利用數字化技術、資本、土地和勞動力等，可以形成乘數化效應，引領全國統一大市場資源有效整合，通過數據的高效流動，加快產業優化升級，壯大產業發展新動能，培育更多新的經濟增長點，並通過擴大內需深挖國內統一大市場潛力，引領其高質量發展。而且，數據要素市場通過更大范圍的數據開放共享，能夠引領政府更好地實現數字化轉型，以科技手段推動政府做好“放管服”改革。

（三）保障作用

數據要素市場是實現我國龐大線上數據與線下市場協同發展的重要保障。為有效解決各區域、各部門、各行業信息不對稱、不透明等問題提供保障，從而拓寬市場范疇、提高市場效率和服務質量，更為重要的是，為全國統一大市場搭建信用體系，提供最為有力的數字保障。對市場機制來說，數據要素的流動，線上線下的市場協同，有利於發揮市場配置資源的決定性作用。

二、我國數據要素市場建設的現狀及存在的問題

隨著數字經濟的發展，國家層面不斷加強數據要素市場規劃，目前，貴陽、北京、上海等地陸續建立數據交易中心（所），我國數據要素市場正處在建設初期且快速發展的階段，但仍存在著一系列問題：

（一）數據要素市場頂層立法缺失

雖然至 2020 年底，國務院及國家各部委已共出台了近 30 項綜合性或專業性與數據要素市場發展相關的政策，但缺乏上位立法和頂層制度方面的統籌，完整的法律和制度框架還未形成。﹝2﹞而在這方面，歐盟的經驗很值得我們借鑒，在其大力推進統一數字市場的進程中，歐盟委員會持續頒布了《通用數據保護條例》《非個人數據自由流動條例》《數據治理法案》等一系列法律，對其成員國統一規范，具有很強的基礎性和普適性。我國現有《網絡安全法》《反壟斷法》等頂層立法中涉及數據要素市場的內容有限，法律條款籠統宏觀，與我國數字經濟的發展不協調、不匹配，缺少具有統領性的基礎立法。例如，監管數據生產、交易秩序方面的法律還沒有建立﹔針對數據泄露等違法行為的法律分散在《刑法》《保密法》等之中，沒有形成完整的法律體系。而且，我國法律尚對數據所有權、使用權、收益權未作出相應的規定。近年我國先后實施了《民法典》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律，僅將“數據的所有”規定為權益而不是權利，實際上是一種靜態化的財產賦權，不利於數據要素的流動和交易。﹝3﹞《反不正當競爭法》《反壟斷法》等法律也未明確界定數據要素產權，亟需通過法律規范、統一數據產權制度以及交易規則，激活數據要素的價值。

（二）監管制度體系不完善

一方面，參與數據發展和管理的部門眾多，自上而下、協調一致的全局性數據要素市場發展與治理體系亟需建立。另一方面，當前國家層面尚未成立數據市場治理的專門機構，更多的是通過公安部、網信辦和市場監管等多個部門“條塊監管”，但是力量薄弱且職能分散，存在部門與市場間的互動不順暢，政府履職效率不高等問題，很難實現依法、有效監督。同時，傳統的監管體系無法適應數據要素市場線上線下並行、數據快速流動的需求。特別是社交、電商、搜索、移動支付等領域，企業經營者所掌握的數據量及資源價值極為巨大，在快速的數據流動及轉換中會產生很多新的問題，傳統監管無法適應。

（三）數據交易模式不完善

首先表現在數據要素定價標准缺失。數據要素生產環節，各個主體的貢獻較難准確評定，且對不同的使用者和使用場景，數據要素的價值不同。目前，國內不同交易所對同一數據產品的定價不同，同一交易所的定價機制也存在多種類型。其次表現在數據交易規則不完備。包含數據市場准入與退出規則、競爭規則、交易規則和監管規則等，難以對交易行為有效約束。比如，北京大數據交易所與上海大數據交易所，在登記、確權、清算和支付等方面的規則完全不同﹝4﹞，使數據要素市場產生人為壁壘，不利於全國統一大市場的建設。其三表現在數據要素開放共享不足。政府掌握著大量公共數據，但政府內部缺乏統一標准的數據平台，部門之間存在“數據孤島”現象。並且我國數字經濟發展不平衡，呈現東部遙遙領先、中部次之、西部和東北位列最后的態勢﹝5﹞，數據共享需求較為強烈。而各地數據交易平台建設標准未統一，甚至還存在數據存儲格式的差異，不少數據隻能躺在數據庫中。

（四）數據要素市場建設技術不足

數據交易以區塊鏈技術為主，優勢明顯，但現階段區塊鏈技術在數據存儲、傳輸和監管上仍需提升。特別是數據的大規模交易傳輸容量受限，區塊鏈上存儲的數據經加密后容量大增，根據 GitHub 上的統計，約150MB 的信息經加密后最高可達到 50GB，而現有數據交易平台單次上傳數據一般不超過 10MB。並且，現有數據標識技術仍不能實現數據標記的跨系統傳輸和識別，導致數據交易受限。而數字技術本身的更新迭代速度快，數據要素交易平台容易產生安全漏洞。近年來，深圳的大疆、深網視界等企業相繼發生數據泄露，經濟損失數百萬元。

三、建設數據要素市場的建議

我們認為，隨著數字經濟的高速發展，迫切需要構建全國統一標准的完整的數據要素市場法律體系，強化頂層設計，加強數據要素市場建設的科學布局與合理規劃。

（一）加快建立全國統一的數據要素市場法律法規體系

如前所述，歐盟出台的《數據市場法案》等一系列法律，極大推動了 27個成員國建設統一數據要素市場。目前，我國還未制定全國統一的數據要素市場法律法規，現有的數據要素市場規范主要為國家政策、地方性法規和行業規范。這些規范更多的是指導性的，並沒有對數據要素市場的具體內容作出詳細規定，亟需我們做出如下安排：

一是盡快出台與數據產權相關的法律法規。當前要圍繞數據所有權、數據使用權、數據流轉權等，制定法律法規或部門規章。﹝6﹞在數據確權立法方面，西方國家已展開了探索，如歐盟的《通用數據保護條例》、英國的《自由保護法》《公共部門信息再利用指令》、美國的《開放政府數據法案》《信息自由法》等，主要是對數據主體的知情權、訪問權、更正權、可攜權、限制處理權等權屬進行系統界定。結合歐盟、美國等域外經驗，我國需在個人數據、工業數據、公共數據、隱私數據、國安數據等方面進行分級分類，明確各種數據產權歸屬，明確可交易的數據品種與各利益主體的責任與權利邊界，為數據交易掃除產權障礙，對數據要素和數據要素市場進行法律規范。

二是盡快出台與數據交易監管相關的法律法規。市場失靈時，需要有法律的監管。歐盟以《通用數據保護條例》為基礎建立了數據監管制度體系，在捍衛數據主權的同時，強化個人數據保護﹝7﹞，《數字服務法案》《數字市場法案》則更新了歐盟的數字監管規則，細化了對非法內容的監管，加強了行業反壟斷行為。目前美國聯邦層面沒有統一的數據保護法典，採取的是分行業的分散立法模式，但州層面的數據治理走在前列。其中，2018 年美國加利福尼亞州通過的《消費者隱私保護法案》，保障了個人對數據的控制、使用和交易權利。當前我國需建立完善的數據要素市場監管體系，限制發布涉及個人隱私或國家安全的敏感信息，對數據要素交易買賣雙方與數據交易平台、交易范圍、交易價格和數量、質量等核心內容進行立法監管，依法懲戒數據竊取和侵權等不法行為，保証市場有序健康運行。

三是盡快出台與數據開放共享相關的法律法規。歐盟以《數據治理法案》，力圖消除因缺乏信任而造成的數據共享障礙，使公共數據、企業數據、個人數據能在得到保護的前提下實現充分共享。1976 年，美國通過了《政府陽光法案》，形成了注重科技資源開放和共享的聯邦政策體系，同年，美國國會修訂了《版權法》，在強調“保護信息擁有人的權益”的同時，明確禁止聯邦政府機構對自己的工作成果擁有版權。﹝8﹞美國於1996 年通過了《信息公開法》，以立法的形式促進政府數據和信息資源公開、共享。結合歐美的經驗，我國要建立有關政府公共數據開放的法律，明確政府數據開放的標准和監督措施，明確規定哪些數據可開放共享，哪些數據應受到限制，在保護個人隱私和國家安全的前提下，促進數據要素共享與流通。同時，明確企業數據開放的條件、具體要求和基本原則，加強對企業數據產權的法律保障。如，歐盟《數據戰略》提出，隻有在市場失靈的情況下，才能通過公平合理無歧視的條件賦予數據訪問權，不能強制要求企業分享其數據。﹝9﹞

（二）建立統一標准的數據要素市場和交易平台

要強化制度的頂層設計，組建數據治理機構。國家已成立了數據發展和治理的協調機構，2022年 7 月 11日，國務院辦公廳同意建立數字經濟發展部際聯席會議制度，由國家發展改革委、中央網信辦、科技部、工業和信息化部、市場監管總局等 20 個部門，統籌推進實施數字經濟發展戰略，組織探索適應數字經濟發展的改革舉措。歐盟方面在頂層設計上，則形成了歐盟委員會、成員國、行業領域到企業的系統的垂直數據發展和治理體制。在歐盟委員會層面，設置歐洲數據創新委員會，包含所有成員國主管當局的代表，其需要對跨部門標准化的戰略、治理和要求方面提供建議，並提供數據開放、數據共享服務等方面好的經驗做法。歐盟的經驗值得借鑒，建議我國成立專門的數字經濟部門，統籌推進數據要素市場建設的頂層設計，牽頭協調各部門的數據要素發展和管理權限。

要完善數據要素的價格決定機制、要素流動和配置機制。最大限度地減少政府對數據資源的直接配置和對數據要素經營主體活動的直接干預。在生產環節，通過深化數據市場的供給側結構性改革，暢通供給渠道，並加強政府公共資源的數據共享，促進高質量數據要素供給和經濟發展實際需求的銜接、匹配，打通數據要素自主流動配置梗阻。在交易環節，建構並維護數據市場的公平競爭秩序，借助合理閾值內的調控干預，為數據市場的培育和運行營造有利環境。

要完善數據交易機制，建設互聯互通的數據交易平台。在數據流通和交易方面，美國已經走在了前面，以數據中介和經紀商的形式，通過政府、公開和行業渠道，從數據源頭處收集各類信息，進而向用戶直接交互數據產品和服務。其中，數據源頭、數據中介和最終用戶構成了數據流通和交易的主體，數據源頭和中介環節構成了大數據資源的供給端。比如，Twitter 將自身數據授權給公司 Gnip、DataSift和 NTT DATA進行售賣﹔Acxiom 等公司通過各種手段收集、匯聚關於企業和個人的信息﹔Sermo.com 和 Inrix 等公司則通過網絡和傳感器直接從公眾採集數據，獲得海量實時數據。建議借鑒這些經驗，鼓勵各地數據交易中心（所）、數據經紀機構發揮數據交易的中介、引導作用，培育數據要素市場的交易主體，促進我國數據要素在全國統一大市場乃至境外流通，充分釋放數據要素價值。

同時，從歐美的實踐來看，建立統一的數據開放共享平台，並集中開放可加工的數據集和工具集已經成為了一個通行做法。如美國 data.gov 網站、新加坡data.gov.sg 網站、印度 data.gov.in 網站、西班牙的 datos.gob 網站等，都是政府搭建的可共享的數據採集服務平台。建議由國家有關部門牽頭，在國家層面制定統一的個人數據、企業數據等相應的定價、交易規則及服務標准，明確公共數據的開放共享范疇和規范，建立全國統一標准的數據交易及服務平台，並支持企業參與數據交易平台建設，推動各區域、行業、企業數據交易平台互聯互通，打造覆蓋數據生產流通全過程的數據交易生態。比如，對金融、氣候、交通、醫療等領域的數據要素，統一其存儲格式及流動標准，確保有序流動。

根據目前國內的情況，建議在深圳建設國家級數據交易所。理由如下：一來，目前深圳匯聚了 300 家以上知名大數據企業，其中，產值超億元的超過 10 家，包括華為、騰訊、大疆、迅雷、中興等知名企業，形成強大的數據要素產業基礎。二來，深圳市生產設備數字化率、數字化研發設計工具普及率、關鍵工序數控化率分別達 54.8%、88.3%、54.3%。特別是在大型超大型數據中心數量、政府開放數據資源總量和數字化研發設計工具普及率等指標方面在國內大中城市均處於第一名。三來，深圳毗鄰香港，對跨境數據交易具有制度、規則銜接的優勢，還具有前海自貿區在更高水平對外開放方面的探索基礎。

（三）加強數據要素市場的監管

一是明確監管的對象和主體。歐盟在數據交易的監管上，是成立了數據保護委員會，重點對數據保護進行監管，每個成員國設置獨立監管機構。建議我國要在“大執法”理念下，把建設主體和監管主體分開，明確國家市場監管總局為數據要素市場的監管主體，牽頭各相關職能部門明確數據要素市場運行中各個環節的監管標准，與其他部門開展聯合執法，強化數據生成、交易、使用等各個環節的監管，並強化線上線下數據監管的銜接。

二是完善事前事中事后監管體系。監管機構大力提升自身的數字化水平，強化各類監管體系之間的數據共享和互通，打破條塊分割的監管模式。2021 年 11月歐盟通過《數字市場法案 》，該法案對有資源或有能力處理個人信息的互聯網運營者賦以“守門人”地位，要求其承擔包括不得濫用優勢地位、保障公平開放的數字競爭環境等在內的一系列義務，並且設定了違反義務的處罰措施和相應執法保障制度。同樣，我們的監管部門應重點關注平台壟斷、數據泄露等問題，加大反壟斷調查，加強數據要素市場及交易主體經營、競爭等環節的數據分析，對違規設置市場准入壁壘、降低數據互操性等行為加大處罰力度。同時，還要完善政府、行業、企業、個人共同參與、協同共治的數據要素監管機制。

三是完善風險控制機制。2021 年 4 月歐盟委員會發布了人工智能立法提案，根據風險程度對人工智能實行分級管理，強調嚴格規制可能對個人權利產生重大不利影響的“高風險”應用。借鑒其經驗，首先，我國應建立數據要素市場風險預警體系，提升應對數據流動、交易對宏觀經濟發展帶來影響的能力。其次，強化社會監督的作用，對於數據要素市場交易過程中出現的違規、違法等問題，暢通內部舉報人的舉報渠道，完善社會公眾的投訴及建議渠道。再次，加強跨境流動數據的風險控制，建立並完善數據跨境流動的事前預防機制，將相應的風險降至最低水平。

（四）不斷創新數據交易技術

要充分發揮新型舉國體制的優勢，加強在區塊鏈、元宇宙、量子科技、6G 傳輸技術、高性能計算、傳感器技術及基礎軟件等領域加強科技攻關。創造更多數字技術與實體經濟鏈接的應用場景，促進數字技術與各個產業深度融合。近年來，為在數字科技領域的新一輪國際競爭中取得優勢，日本制定和發布了一系列技術創新計劃和數字化轉型舉措，2016 年日本發布《第 5 期科學技術基本計劃（2016-2020）》，提出利用數字科技技術使網絡空間和物理世界高度融合，通過數據跨領域應用，催生新價值和新服務。我國也需要出台有關政策，推動數據要素市場相關關鍵技術的應用創新，支持規模以上企業特別是龍頭骨干企業進行數字化改造，降低中小微企業數字化轉型成本，推動企業縱向與橫向集成﹝10﹞，依托數字技術應用實現產業鏈、供應鏈升級，促進跨領域、跨地區、跨主體的要素資源融合，推進全國統一大市場高標准聯通。

要充分發揮全國統一大市場的整合優勢，大力推進“東數西算”系統工程。通過在西部地區建設數字基礎設施，提高西部地區的算力能力，此舉既能提高西部數字產業和數字人才的聚集能力，又能緩解東部數字資源的容納力不足，有利於數據要素市場建設和數字經濟的區域協調發展。

需要強調的是，打破制約數字要素市場建設的體制瓶頸，要大力做好“放管服”工作，消除政府對部門間要素流動的扭曲和干預，減少部門垂直管理帶來的產業融合障礙，通過促進產業間的技術融合、商業模式融合和政策協調，促進三次產業和各產業內部的協調發展﹝11﹞，營造良好的全國統一大市場營商環境。

﹝參考文獻﹞

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﹝2﹞曾錚，王磊 . 數據要素市場基礎性制度 : 突出問題與構建思路﹝J﹞. 宏觀經濟研究，2021（3）.

﹝3﹞﹝4﹞王蒙燕 . 我國數據要素統一大市場構建的問題與對策﹝J﹞. 西南金融，2022（7 期）.

﹝5﹞﹝6﹞﹝10﹞湯蘊懿，李方卓，梁偉豪 . 數字經濟推動全國統一大市場建設的理論邏輯、政策過程及推進路徑﹝J﹞. 上海商學院學報，2022（8）.

﹝7﹞趙鑫 . 數據要素市場培育：法律難題、域外經驗和中國方案﹝J﹞. 科技進步與對策，2022（7）.

﹝8﹞羅暉 . 美國關於科技資源共享的法律和法規﹝J﹞.全球科技經濟瞭望，2022（4）

﹝9﹞梁宇，鄭易平 . 我國數據市場治理的困境與突破路徑﹝J﹞. 新疆社會科學，2021（1）

﹝11﹞黃群慧，賀俊 .中國制造業的核心能力、功能定位與發展戰略——兼評〈中國制造 2025〉﹝J﹞.中國工業經濟，2015（6）

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