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深圳原特区外将通过合并拆分增加14个街道

2015年01月23日09:52    来源:南方日报     手机看新闻

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  龙岗区的布吉街道是新一轮基层管理体制改革中需拆分街道之一。

  深圳社区家园网已成为简化居民办事流程、延伸政府服务触角的重要窗口之一。

  深圳将明确社区工作站定位,减轻社区工作负担,构建扁平化、现代化的基层管理体系。图为布吉街道木棉湾社区工作站。

  在深圳,一个社区工作站20个人,他们每天都在忙什么呢?在罗湖区南湖街道罗湖社区工作站站长杜平的印象里,这些年,工作站的主要任务就是迎接各种考核和检查。“做报表、写材料、搞宣传、应付检查”,社区工作站真正开展社区服务、为特殊群体上门服务的精力不到20%。

  根据深圳市民政局的调研,目前深圳基层治理体系和治理能力仍面临一系列突出矛盾和问题,具体表现为部分街道管辖幅度过大,管理服务难以到位;行政管理层级多,事权划分不合理;社区工作事项繁杂,考核评比压力大;社区治理结构不完善,未形成合力等。

  党的十八届四中全会进一步要求推进基层治理法治化,并对基层管理体制改革创新提出了要求。因此,从源头上、基础上、根本上加强社会建设,提升基层管理服务水平,切实保障和改善民生,是今后社会建设的重要方向。

  为此,深圳起草并出台了《深圳市基层管理体制改革指导意见》,并于近日正式印发实施。根据该《意见》,原特区外将通过街道合并分拆增加14个街道。鉴于拆分街道事项较为复杂,指导意见明确提出要试点先行、分步推进,今年上半年首先在龙华新区试点启动,在总结经验的基础上,再在其他区的街道启动。

  该《意见》将通过深化街道行政体制改革实现基层治理法制化,明确社区综合党组织、社区居委会、社区工作站等职能分工在工作中形成合力进而实现社区自治,通过“织网工程”、深圳社区家园网等对基层实现大数据管理从而提高工作效率等措施,启动新一轮基层管理体制改革。

  专家表示,深圳通过总结、吸收以往基层管理体制改革中的有益经验,进而出台实施《深圳市基层管理体制改革指导意见》,有利于深圳继续先行先试,破难题、探新路,充分发挥改革开放的“排头兵”“试验田”作用。

  1

  街道拆分

  实现基层治理精细化扁平化

  在宝安、龙岗、龙华等区,部分街道所管理的常住人口数量已经超过百万,比如观澜街道、西乡街道、沙井街道等,相当于很多地方地级市的人口数量。而政府管理服务配置方面,只有一个街道办事处的力量和水平,这对于做好基层管理服务带来了巨大挑战,也产生不少问题,比如部分街道管辖幅度过大,管理服务难以到位;行政管理层级多,事权划分不合理等。

  因此,深圳市政府提出深化街道行政体制改革,将原特区外比较大的街道进行拆分合并,合理确定街道的管辖幅度,明晰街道职责定位,优化机构设置,着力提升基层治理能力,实现管理精细化和扁平化。

  此次街道调整参考国内部分特大城市街道管辖规模及省关于乡镇分类标准,以常住人口、管辖面积为主,财政预算拨款等因素为辅,综合考虑各区功能定位、发展趋势和行政资源配置情况,结合现有行政编制及财政收入等行政资源承受能力,在原特区外增加14个街道。

  同时,明晰街道与区、社区职责定位,实现功能错位互补,错位配置区、街道、社区工作职责,原则上一类事项由一个层级主要承担,避免职能交叉重叠和工作推诿。其中,街道办事处主要承担辖区城市管理、社会管理和公共服务等职能,同时考虑到原特区外不同发展实际,为充分调动区和街道两级积极性,提出原特区外街道要逐步将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资、举办教育医疗机构等职责交由区职能部门承担;原由社区工作站承担的行政性强的工作交由街道办事处负责;居民自治相关工作交由社区居委会承担。

  强化街道办事处联系、服务基层群众职责,积极推动区、街道工作力量向基层下沉,实现管理服务向社区延伸。全面推进清单式管理和服务,梳理、制定区、街道权责清单及社区工作站、社区居委会工作事项清单,统一向社会公布。

  此外,改革将优化街道机构设置,提升管理效能。坚持“大部门制”改革方向,综合设置街道党政机构,原特区内街道综合性科室6个以内,原特区外街道综合性科室8—9个。改变街道办事处下设事业单位职能单一、规模偏小的现状,将各类相关业务合并,并集中办理。整合资源,调整结构,严格控制街道领导职数,规范街道书记(副书记)、主任(副主任)、党工委委员及工青妇等职数设置。

  深圳一街道办主任表示,街道拆分和优化设置,对于基层管理部门来说,将有很大的积极作用。特别是宝安、龙岗等区一些比较大的街道,因为实际管理人口数量庞大,街道各部门的治安、维稳、查违等日常事务特别多,压力也很大,很难提高服务质量。改革后,一个街道的面积和管理人口减少了一半,街道将会有更多的时间和人力,深入社区等一线,提供更好的管理服务工作。

  2

  社区自治

  七股力量明确分工形成合力

  杜平是罗湖区南湖街道罗湖社区工作站站长。在他印象里,这些年,工作站的主要任务就是迎接各种考核和检查。几十人的工作站,服务辖区2万人口,他们在忙什么呢?“做报表、写材料、搞宣传、应付检查”——这是罗湖区民政局牵头调研的结果,根据评估,社区工作站真正开展社区服务、为特殊群体上门服务的精力“不到20%”。

  时任罗湖区民政局局长,现任南湖街道党工委书记、办事处主任的梁锐表示,调研中发现,计生、城管、安全生产、维稳综治都是社区工作里头的“大头”,而且许多工作流于形式。例如,多项检查要求上报材料里体现每次会议、宣传、巡查工作,且各项工作必须拍照、冲洗并存档。既琐碎,又耗时,往往最后落实工作就是“落实”这些需要上报的材料。

  因此,深圳市政府在此次改革中提出,完善基层治理体系,努力形成工作合力。即将社区中的7股重要力量——社区综合党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、业主委员会和社区服务机构以及驻社区单位各自的角色和具体职能都作出清晰的界定,明确分工形成合力。“让每个人都知道该做什么,怎么做”。

  根据改革方案,在今后的具体实践中,要强化社区党组织建设,保障其领导核心地位。社区综合党组织是社区内各类组织和各项工作的领导核心,主要负责宣传、执行党的方针、政策,研究、决定社区建设、管理、服务和发展中的重要问题,因此要充分发挥其引领、统筹、协调的功能和在依法推进基层治理中的领导作用。

  明确社区工作站定位,减轻社区工作负担。城市化程度较高、管理幅度不大的区域要适当整合社区工作资源,开展社区工作站合并试点,逐步减少社区工作站数量,构建扁平化、现代化的基层管理体系;城市化程度不高、管理幅度较大的区域要继续发挥好现有社区工作站作用,有条件的社区要建立完善“一站多居”的管理体制。

  加强居委会建设,强化社区自治功能。居委会是社区自治的关键,要大力培育和提升居委会自治能力,进一步强化居委会“枢纽、议事、监督、服务”职能,制定出台关于加强居委会建设的实施意见。配备居委会专职工作人员,落实居委会工作条件,完善居委会内部治理结构。

  充分发挥市场和社会作用,构建社区共治格局。结合不同社区的特点和实际需求,统筹现有服务设施,综合平衡居民人数和服务范围,推进社区服务中心(党群服务中心)建设。原特区外各区可根据实际情况,逐步分离股份合作公司的经济职能和社会职能,实现政企、社企分开。

  笔者了解到,目前,罗湖区已经在改革试点中,根据相关法律法规,梳理出了全新又具体的“职责清单”。社区综合党组织6项工作职责、社区居委会13项工作职责、社区工作站11项工作职责和15项需要协助开展的工作、社区服务中心16项工作职责等。以往各职能部门要求社区开具的各类证明和加盖公章事项被全面分类,不属于社区居委会、社区工作站职责范围内的事项,被归入相关部门管理。

  在罗湖区“党政社群社区共治年度问效会”上,来自黄贝、南湖、桂园、清水河、莲塘5个街道的58个共治项目执行情况被摆上台面,接受议事代表们的打分评判。社区怎么治,大家说了算。这成为深圳基层社区治理模式的重要范本之一。

  深圳市社工委相关负责人表示,基层社区治理体制改革要按照党组织发挥领导核心作用,居委会回归自治功能,社区工作站承担便民服务,股份合作公司向现代企业转型的思路,理顺社区服务管理主体关系,探索多元共治共建共享的开放性社区治理体系。

  3

  大数据管理

  提高科学决策能力和管理服务水平

  笔者从深圳市民政局了解到,深圳的老人申报老年人证,今后不需要从社区填表申请层层上递耗时两三个月了,而是有制证点直接为适龄老人办好老年人证。届时,老人们在社区甚至家里坐等就可以收到了。

  这一新变化与深圳正在加快推进的社会建设“织网工程”有密切关系。在信息化、大数据的时代背景下,深圳通过实施“织网工程”,把各部门管理服务的信息资源编织起来,实现信息资源互联互通、共建共享,推动服务型政府建设,以此提升社会治理体系和治理能力现代化。

  据介绍,“织网工程”的核心在于通过共享政府各部门的数据,为政府提供科学决策的数据支撑,为政府主动精准服务提供支撑,为方便群众办事提供线上线下的智能化支撑。经过前期试点,“织网工程”已创建了“一库一队伍两网两系统”的基本架构:“一库”指建设市公共信息资源库,打破信息壁垒;“一队伍”指整合网格信息员队伍,组建网格管理机构和成立网格信息员队伍,完善社区网格化服务管理模式;“两网”指建立了社会管理工作网和社区家园网,分别作为推动平安建设和加强居民服务的信息平台;“两系统”指建立了社区综合信息采集系统和决策分析支持系统。

  目前,深圳市公共信息资源库现已接通10个区(新区)和23家市直部门,数据总量达13亿多条;信息惠民应用逐步增多。教育、卫生、民政、住建等部门,在积分入学、积分租售房、健康进社区、老年证办理等方面进行二次开发应用,并取得阶段性成果。

  与此同时,在当前的社会管理中,社会开放性日益增强,民生诉求多样化、利益多元化、服务个性化、方式便利化的新形势日趋明显。如何解决群众的这些需求?已经开通的深圳社区家园网将成为一个新的重要平台。

  它是深圳“织网工程”的重要组成部分,根据居民生活、工作、学习、民生等各方需求,搭建了一个社区综合服务信息平台,供居民快速便捷办理事情、畅通表达个人意见,实现居民自治。解决基层民意诉求得不到及时反馈处理、居民缺乏对社区的认同感和归属感等问题,并简化居民办事流程、延伸政府服务触角。

  该网站通过“网上办事、民生项目、便民服务、社区互动、社区论坛、电子地图”等功能模块的建设,实现“我有话说,有人听,论坛及时回应”、“我有事办,有人办,对接工作网,由工作网进行分流、处置、反馈回家园网”、“街道范围内能办的事实现网上办事,市、区级事务提供办事指南和相关链接”等服务功能。

  深圳民政局相关负责人表示,深圳将结合“织网工程”的深入推进,进一步加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。通过互联互通、资源共享,加快实现商事登记及许可审批、社会信用、市场监管、网上办事大厅等信息系统与“织网工程”互联互通,各区各部门要及时主动提供、更新、共享相关数据,消除信息壁垒,加快建设和完善市公共信息资源库。

  同时,建立以决策分析支持系统为核心的大数据管理平台,强化在社会管理领域的应用开发,做好大数据分析、挖掘和利用,提高科学决策能力和管理服务水平。完善覆盖市、区、街道、社区的“织网工程”综合信息系统,统一基层社会服务管理信息采集,统一基层社会服务管理事项受理,统一基层社会服务管理事件分拨。建立以信息资源共享为核心的政务协同工作机制,实现跨部门业务协同应用,减少办事环节,提高效率,切实方便群众办事。

  专家点评

  推进治理结构转变

  打造法治城市基础

  “长期以来,深圳在基层管理上存在街道过大、管理缺位的问题。很多街道实际管理人口上百万,管理人手不够的时候就招一些临聘人员,而这很难形成稳定、高素质的基层人才队伍。某些时候还会造成一定的问题,并陷入恶性循环。”深圳大学公共管理学院教授马敬仁表示。

  他认为,在过去的摸索中,因为街道过大而设立了工作站,但是却架空了居委会。什么事情都交给政府的派驻机构工作站,而基层自治的核心是居民自治,基础显然发生了改变。多年来,深圳在一直在探索基层治理的有效模式,当下深圳必须坚持问题导向,继续深化改革,探索出适应基层需要的社区治理模式。而要实现推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标,街道、社区等基层治理改革是基础。

  此次深圳基层管理体制改革,通过拆分街道,缩减机构建设小政府,减少管理层次,提高了管理效率。从社区治理的角度来说,就是政府应尽量减少对社区事务的行政管制,不要事无巨细地参与到群众生活的各个方面,而是主要通过制定规则、划清权责来指导社区治理,监督社区治理主体在遵守契约的前提下发挥作用,让自治水到渠成。

  同时,基层治理改革不能仅仅停留在街道拆分上,还要实现治理结构的转变。把街道划小后要向社区靠拢。拆分后的街道,有点类似于“街区公共服务中心”,它将办证、交税等业务整合,提高服务效率。而社区里的各种服务主体逐步推行法人化治理,通过法律的途径解决社区内各项事务,这也是深圳建设一流法治化城市,推进“法治化”的基层基础。在这个过程中应积极发挥基层党组织先锋队的作用,作为社区基层的领导核心,带领居民自治组织、群团组织、社区公益组织一起,共同参与社区治理。

  武汉大学社会学系教授、博士生导师向德平表示,谈基层创新、社区治理时,有个关键因素就是行政的主导思想是什么将决定不同的结果。中国社会目前仍是一个政府主导、行政主导的社会。在基层,行政动员、分配资源最有效率。

  如果希望改革“短平快”、马上见效,常见的弊病是改革目的以权力为本位,华而不实,流于形式。但如果改革是以民众为本位,以民众是否受益、民众满意不满意为衡量标准,就会导向真正的治理创新。同样是“顶层制度设计”,权力本位还是民众本位,是区分创新的关键因素。所以,深圳要在服务的民众本位上不断摸索,为广东乃至全国提供先行先试的经验。(文:杜啸天 摄影:朱洪波)

(责编:张婷、李粼玮)

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